1 de marzo de 2007
El presupuesto y el gasto público: su contribución a la cohesión social política social y de educación en Alemania

Autor: Dr. Rolf Hagedorn*

1. Introducción

2. Desarrollo económico y social

3. Principios de la política social y de educación

4. Educación y seguridad social

4.1 Política de educación
4.2 Política de mercado laboral
4.3 Prestaciones sociales para las familias
4.4 Seguro de salud
4.5 Seguro de pensiones y seguro básico en la vejez
5. Cohesión social, desarrollo económico y finanzas públicas

1. Introducción

Educación, subsidios para los desempleados, apoyo para las familias, protección en caso de enfermedad, seguridad social en la vejez – todo ello son prestaciones esenciales necesarias para el empleado típico. En Alemania, estas prestaciones sociales son también las que más pesan en los presupuestos estatales. Son de gran importancia para la cohesión social.

Con base en las prestaciones mencionadas para los empleados típicos esbozaré a continuación la política social y de educación de Alemania. En su totalidad, la política social y de educación de Alemania no puede servir de ejemplo para otros países. Sin embargo, las políticas alemanas son tan variadas que pueden dar buenos ejemplos en determinados aspectos.

2. Desarrollo económico y social

Para ilustrar el contexto, presento algunas informaciones sobre el desarrollo económico y social: En las primeras décadas después de la Segunda Guerra Mundial, se logró un crecimiento económico cada vez más alto a la vez que se reducía la tasa de desempleo. Los años 70 y 80 fueron marcados por repetidas crisis económicas y, como consecuencia, un incremento gradual del desempleo. En una época de mayor dinámica económica se logró la unificación alemana. Para la República Federal esto significó, en 1990, un crecimiento de su población en 1/3 y una capacidad económica de la parte oriental en su nivel más bajo.

Dieciséis años después de la unificación alemana, la tasa de desempleo en Alemania oriental sigue siendo relativamente más alta (17% frente a 9% en Alemania occidental, promedio nacional 11%) y la fuerza económica considerablemente más baja que en Alemania occidental. Después de un estancamiento del desarrollo económico durante varios años, en 2006, el Producto Interno Bruto creció en 2.7% a 2.300 mil millones de euros. El número de desempleados, 4.9 millones de personas en el año 2005, bajó a 4.5 millones en 2006 y podrá reducirse a 4 millones en 2007.

Como consecuencia de la debilidad económica de muchos años y la alta tasa de desempleo, así como el factor “Alemania oriental“, Alemania ya no cuenta entre los países más ricos del mundo en su ingreso per cápita. Pobreza material, pobreza educativa y también la delincuencia son problemas palpables. Otro factor que contribuye a este panorama es la integración deficiente de los migrantes (hasta un 20% de la población).

El creciente envejecimiento de la población es otro tema importante para la política social y de educación. Se caracteriza por un número decreciente de nacimientos y una creciente esperanza de vida. Actualmente, la relación entre la población de 15 a 65 años con la población mayor a 65 años es aún 3:1; en 25 años se habrá reducido a 2:1.

3. Principios de la política social y de educación

Antes de entrar a las diferentes áreas, quisiera destacar tres principios de la política social y de educación: solidaridad con los desfavorecidos, equidad y aprovechamiento de los potenciales de cada individuo. El primer principio es un principio obvio de toda política social. Explicaré los dos otros principios. Es muy importante aprovechar el potencial de cada individuo porque sin la autoayuda de los "débiles“, la ayuda de la sociedad es prácticamente imposible. Y sin el desarrollo del potencial de los "fuertes" no se puede lograr la innovación y eficiencia económica que son la base de la solidaridad con los débiles. También la equidad es indispensable: sólo si los ciudadanos perciben las condiciones existentes como justas, se respetarán las reglas de convivencia y trabajo común - en beneficio de todos.

Estos principios son la base de dos modos de organización de la política social:

o Sistemas para personas necesitadas financiados mediante impuestos. Las prestaciones dependen del grado de necesidad y se trabaja con medidas de activación y prevención. Pueden ser financiadas por el Estado federal, los Estados Federados o municipios.
o Prevención personal de riesgos de vida de personas en capacidad de trabajar. En vista de que, generalmente, la prevención voluntaria no suele ser suficiente, vale tener un sistema de prevención obligatoria. La prevención puede ser organizada en forma privada o estatal. En Alemania domina el seguro social estatal de los riesgos de desempleo, enfermedad, vejez, cuidados permanentes. Los seguros sociales son corporaciones de derecho público con presupuestos propios separados de los presupuestos del Estado federal, los Estados Federados y municipios. Gozan de cierto grado de autogestión y se financian, sobre todo, con las aportaciones obligatorias de los empleados pero reciben también subsidios bastante altos del Estado federal. Es una característica esencial de los seguros sociales el hecho de que no sólo brindan prestaciones pasivas en el momento de la contingencia asegurada, sino también prestaciones preventivas y activadoras para evitar y terminar la contingencia.

4. Educación y seguridad social

Pasemos ahora a los diferentes ámbitos de mayor importancia para el empleado típico. Las cifras mencionadas suelen referirse al año 2006.

4.1 Política de educación

La educación comienza antes del inicio de la educación básica escolar. Además, se necesitan cupos de jardín de infantes para que las mujeres puedan seguir una actividad económica. En Alemania, todo niño tiene derecho a un cupo de jardín de infantes a partir de los tres años de edad. También se quiere crear cada vez más puestos para niños menores de tres años. Los padres pagan la pensión de acuerdo a sus ingresos. Estas pensiones están lejos de cubrir los costos. En su mayoría son los municipios que gastan 8 mil millones de euros para los jardines de infantes. En vista de los conocimientos deficientes del alemán de los hijos de migrantes y también de los niños alemanes, se está ahora dando mayor prioridad al objetivo de la educación y la calidad de los jardines de infantes.

Todos los niños de seis a diez años tienen que asistir obligatoriamente a la escuela primaria. Según su rendimiento pasan luego a uno de tres tipos de educación secundaria (Haupt-, Realschule o Gymnasium). Hay un número relativamente reducido de unidades educativas que ofrecen las tres modalidades bajo un solo techo. La educación secundaria concluye entre los 15 hasta 18 años de edad. Los gastos para escuelas y colegios – de competencia de los Estados Federados - se elevan a 47 mil millones de euros. En principio, la educación primaria y secundaria es gratuita para los padres de familia. Sin embargo, tienen que participar en los gastos de compra de textos escolares, paseos, clases de refuerzo etc.

Después de la educación secundaria, Alemania dispone de un sistema de formación profesional. Muchos estudiantes que concluyeron el "Gymnasium" (bachillerato) siguen sus estudios en universidades y escuelas superiores científicas, mientras que parte de los que terminaron la “Realschule” (10 años de educación) va a las escuelas superiores técnicas. Para ofrecer a los hijos de familias de escasos recursos la posibilidad de una educación superior, se ofrece un apoyo financiero. Estos estudiantes reciben para su manutención una cantidad máxima de 585 euros per mes. El 50% de este monto es un préstamo. El Estado federal y los Estados Federados que participan con 65 y 35% respectivamente, gastan 1.7 mil millones de euros por este concepto. Hasta la fecha, las carreras universitarias fueron gratuitas. Ahora ya se están cobrando matrículas de monto limitado. La carga principal de financiamiento de las universidades y escuelas superiores es asumida por los Estados Federados con un gasto anual de 11 mil millones de euros.

La mayoría de estudiantes que terminó la educación secundaria opta por una formación profesional en el marco del llamado sistema dual que combina la formación práctica en una empresa con la formación teórica en las escuelas profesionales. Este sistema que forma a los trabajadores especializados ha mostrado su validez fundamental. Sin embargo, en los últimos años hubo una carencia de puestos de formación en las empresas. Esto se debe a la debilidad del desarrollo económico, al gran número de personas nacidas en los años de fuerte natalidad y ahora en edad de iniciar su formación, los déficits de la educación secundaria y los altos costos de la formación. Se está haciendo un esfuerzo para llenar esta brecha entre oferta y demanda de puestos de aprendizaje. Las medidas incluyen subsidios para los empleadores y aprendices desfavorecidos, formaciones fuera de las empresas y financiamiento de pasantías.

En su totalidad, el sistema de educación y formación es eficiente y el número de títulos universitarios ha crecido continuamente. A través de escuelas y colegios que atienden todo el día, ayudas para desfavorecidos y muchas medidas de desarrollo de la calidad, se está tratando de mejorar el sistema de educación.

Sin embargo, el porcentaje de los gastos de educación (134 mil millones de euros) en el PIB (6%) es inferior al promedio de los países de la OCDE. Hay problemas tanto de calidad como de cantidad de la educación: El número de alumnos y estudiantes por profesor es alto. Actualmente hay dudas sobre si habrá a futuro un número suficiente de ingenieros y científicos naturales. La culminación de los estudios superiores depende del origen social de los estudiantes. Y hay una gran falla: el 8,5% de todos los alumnos se queda sin concluir la educación básica, el 14% de las generaciones jóvenes no cuenta con una formación profesional concluida. Nos enfrentamos a un ciclo vicioso: el desempleo de los padres y la falta de integración de los migrantes conllevan esfuerzos bajos en materia de educación por parte de los niños y eso genera, a su vez, más desempleo y una mayor desintegración. Además hay otro aspecto que no deja de ser importante: La competencia en materia de educación y formación está en manos de los Estados Federados mientras que, en Alemania, los costos inmediatos de la falta de educación tienen que ser asumidos, sobre todo, por otros presupuestos estatales, especialmente el seguro de desempleo.

4.2 Política de mercado laboral

No esperamos que nuestro empleado típico pierda su trabajo. Sin embargo, si está poco calificado, es muy probable que tenga que pasar por períodos de desempleo. Pero en un sistema basado en la economía de mercado, también los empleados calificados pueden perder su trabajo. En la primera fase de desempleo existe un seguro social de desempleo. Después hay un seguro básico ilimitado, financiado con recursos tributarios. Para poder acceder a estas prestaciones, el beneficiario debe demostrar su voluntad de trabajo.

La política de mercado laboral del Gobierno federal es implementada, dentro del marco legal vigente, por el seguro de desempleo, llamado “Agencia Federal de Trabajo”. Todos los empleados que perciben un salario de más de 400 euros per mes están cubiertos por el seguro obligatorio. A partir de 2007, el aporte corresponde al 4,2% del salario bruto. Los aportes son pagados en partes iguales por el patrono y el empleado (50% cada uno). Con estos aportes, la Agencia Federal de Trabajo debe financiar sus prestaciones. Sin embargo, el Estado federal debe, por ley, compensar el déficit del seguro de desempleo en caso de una coyuntura económica desfavorable.

En caso de contingencia asegurada, se paga el subsidio de desempleo, correspondiente al 60% o 67% (sin hijo/ con hijo) del último salario neto percibido. El número de beneficiarios se eleva a 1.5 millones de personas que perciben, en ciertos casos, un subsidio de vivienda. Más allá de esto se les paga sus aportes al seguro de pensiones y de salud. La duración del derecho al subsidio de desempleo depende de la duración del último trabajo y además de la edad del beneficiario. En caso de desempleados de menos de 55 años de edad, la duración máxima es de un año. A partir de los 55 años no puede exceder 1 ½ año.

Con el seguro básico para personas en busca de trabajo, se asegura el mínimo existencial cultural de las personas en busca de trabajo y sus familias que ya no tienen derecho al subsidio de desempleo. Este subsidio, llamado “subsidio de desempleo II” se eleva a 345 euros por mes para una persona soltera y está destinado a cubrir las necesidades básicas de la vida cotidiana. Dos adultos reciben el 90% de la suma de dos tasas básicas. Los hijos menores de 14 años el 60% de la tasa básica, los jóvenes de más de 15 años 80%. El seguro básico depende del ingreso y patrimonio de los integrantes de la familia. Es decir que todo ingreso o patrimonio superior a un determinado importe exento es contabilizado. El seguro básico se basa en el principio de que cada persona tiene que ayudarse a si misma antes de poder recibir un apoyo estatal.

Actualmente, 5.1 millones de personas necesitadas en capacidad de trabajo y 1.9 millones de personas necesitadas sin capacidad de trabajo (sobre todo niños) en unas 3.6 millones de familias reciben apoyo del seguro básico. Un millón de beneficiarios del subsidio de desempleo II tienen un trabajo remunerado, pero perciben un ingreso tan bajo que requieren de un complemento. El hecho de que 7.1 millones de personas sobre una población de 82 millones requieran del seguro básico da un porcentaje de personas necesitadas del 8.5%. Esto demuestra hasta qué punto se lucha contra la pobreza e indica también la gran demanda de acción en la política de mercado laboral.

Las prestaciones “pasivas” son complementadas por una política activa de mercado de trabajo:
o Intermediación laboral. Este trabajo es realizado por los intermediarios laborales. La relación entre intermediarios y personas en busca de trabajo fue incrementada a 1: 75 en el caso de los jóvenes y 1: 150 para los adultos. Existen también systemas de información electrónica donde los interesados pueden informarse sobre puestos vacantes.
o Para los desempleados que no pueden ser colocados en un trabajo, se diseñaron cursos de calificación (capacitación profesional o aprendizaje de un nuevo oficio), subsidios a los costes salariales para empleadores, subsidios al salario del empleado, subsidios para desempleados que se independizan y el fomento de puestos de trabajo a plazo en el sector público de municipios y organizaciones de bienestar social. Se da especial atención a la integración de determinados grupos meta, especialmente los jóvenes (en su paso del colegio a la formación profesional y en el paso de la formación profesional al ejercicio de la profesión) y los desempleados poco calificados. Sin embargo, no hay que sobrestimar el efecto de la política activa de mercado laboral sobre el desempleo en general (el efecto macroeconómico). Los factores decisivos para el desarrollo del empleo y desempleo son, ante todo, un desarrollo económico positivo general y un buen sistema de educación básica.
En 2006, el seguro de desempleo gastó 44 mil millones de euros; el Estado federal y, complementariamente, los municipios, gastaron 48 mil millones de euros por concepto de seguro básico de las personas en busca de trabajo. Aproximadamente el 20% de estas sumas corresponde a la política activa de mercado laboral.

4.3 Prestaciones sociales para las familias

Durante las primeras décadas de la República Federal de Alemania, las prestaciones sociales para familias fueron bajas. Con frecuencia se cita al ex -Canciller federal Konrad Adenauer:
“De todos modos, la gente siempre tendrá hijos”. Desde entonces, las prestaciones sociales para familias fueron incrementadas considerablemente. Esto se debe, por un lado, al desarrollo demográfico y, por otro lado, al hecho de que los hijos son un gran riesgo de pobreza. La prestación principal de la política de la familia es el subsidio familiar. Equivale a 154 euros mensuales para el primer al tercer hijo y a 179 euros a partir del cuarto hijo. Este subsidio se paga, por principio, hasta la edad de 18 años y más allá de ello si el hijo no termina aún su formación. El Estado federal y los Estados Federados gastan anualmente 35 mil millones de euros por este concepto. Durante los dos primeros años de nacido se pagan prestaciones adicionales (subsidio de educación y, a partir de 2007, subsidio para padres de familia). Para todas las medidas de la política de la familia, definida en su sentido más amplio, se destinan 184 mil millones de euros (en parte gastos del Estado federal, Estados Federados, seguro de pensiones, en parte ingresos reducidos del seguro de salud y de la recaudación tributaria).

4.4 Seguro legal de salud

Por ley, la mayoría de los empleados forma parte del seguro legal de salud. Los aportes corresponden, como promedio, al 14% del salario bruto (patrones y empleados asumen el 50% cada uno). Los hijos y cónyuges económicamente no activos de los asegurados están también cubiertos sin pagar aportes. Las prestaciones del seguro de salud son iguales para todos e incluyen, en principio, todos los servicios médicos necesarios proporcionados por los médicos privados y los hospitales. Por esta razón, el seguro legal de salud genera una considerable redistribución a favor de las familias y los asegurados de bajos ingresos.

Para compensar parcialmente las cargas (ingresos reducidos) de los seguros de salud, se decidió recientemente el pago de subsidios del Estado federal correspondientes a 2.5 mil millones de euros en 2007 subiendo gradualmente hasta 14 mil millones de euros en 2016. De esta manera, se quiere reducir y estabilizar la tasa de aportes al seguro de salud porque, a pesar de todos los esfuerzos realizados a favor de una mayor eficiencia y competencia y a pesar de una cierta participación de los asegurados en los gastos, por ejemplo de medicamentos, y a pesar de una mayor prevención, los gastos del seguro de salud (148 mil millones de euros en 2006) tienden a incrementarse. Las razones son el envejecimiento de la población y los tratamientos cada vez mejores pero también más costosos.

4.5 Seguro de pensiones y seguro básico en la vejez

También el financiamiento del seguro de pensiones se realiza mediante el sistema de reparto. El aporte corresponde a aproximadamente 20% del salario bruto. La pensión que se percibe en la vejez depende del monto y la duración de los aportes pagados por cada individuo. De esta manera, los aportes pagados durante toda la vida de actividad económica se reflejan en el monto de la pensión (principio de equivalencia). La educación de los hijos se refleja en un aumento de la pensión. Esto es consecuente en vista de que el seguro de vejez basado en el sistema de reparto depende de las nuevas generaciones. En promedio, las pensiones mensuales son de 807 euros. Una parte importante de los jubilados cuenta con ingresos adicionales y con patrimonio.

Los gastos del seguro de pensiones ascienden a 240 mil millones de euros. El seguro de pensiones no sólo se financia con los aportes de los afiliados sino que recibe subsidios del Estado federal por un valor de 77 mil millones de euros. Con el propósito de estabilizar la tasa de aporte, esta cantidad experimentó un incremento muy fuerte en los últimos quince años. Sin el aumento en cuestión, la tasa de aporte ya estaría mucho más alta debido al alto nivel de desempleo y la mayor esperanza de vida de los jubilados. Debido a la evolución demográfica, ya fue necesario tomar medidas para estabilizar el seguro de pensiones en las próximas décadas:

o Se redujo la dinamización de las pensiones. Su incremento ya no es igual al incremento promedio de los salarios. Al mismo tiempo se exige una mayor prevención privada de la vejez a la población económicamente activa. Para fomentar esta prevención privada, el Estado ofrece incentivos mediante recursos tributarios.
o La edad general de jubilación subirá de 65 a 67 años de edad. Existe, desde ya, la posibilidad de jubilarse con anticipación pero esto implica una reducción del monto de la pensión.
Si la pensión percibida más otros ingresos y el patrimonio son demasiado bajos en la vejez, el jubilado tiene un derecho complementario a un seguro básico. De esta manera se garantiza también en la vejez el mínimo existencial sociocultural (corresponde a la demanda del subsidio de desempleo II). En la actualidad, la pobreza en la vejez no es un problema mayor en Alemania. Sin embargo, aumentará a futuro cuando los largos períodos de desempleo y los salarios más bajos comiencen a reflejarse en pensiones más bajas.

5. Cohesión social, crecimiento económico y finanzas públicas

Ya mencioné las prestaciones principales percibidas por el empleado típico en el transcurso de su vida, así como los aportes de los diferentes presupuestos sociales. En Alemania, la participación en el PIB de todos los gastos correspondientes a la seguridad social se eleva a 31% (700 euros por habitante), mientras que el porcentaje correspondiente a educación alcanza el 6%. Desde hace muchos años, estos porcentajes son relativamente estables. Las cifras reflejan sobre todo los gastos del Estado federal, los Estados Federados, municipios y seguros sociales. Sin embargo, incluyen también los gastos realizados por los particulares (especialmente los patronos). La ampliación del Estado social fue posible gracias a la fuerza económica de Alemania. Las prestaciones que garantizan la existencia de las personas constituyen un requisito para la paz social, mientras que las inversiones en educación, la activación y prevención son requisitos de una economía social de mercado en funcionamiento.

Sin embargo, la relación entre Estado social y crecimiento económico no está exenta de problemas. Desde hace muchos años, los aportes al seguro social corresponden a aproximadamente 40% de los salarios brutos (en 2007 40.8%, de los cuales 19.9% para el seguro de pensiones, 14.7% para el seguro de salud, 4.5% para el seguro de desempleo, 1.7% para el seguro de cuidados permanentes). Estos altos costes salariales adicionales y tendencialmente crecientes son una de las razones de la alta tasa de desempleo. Ya se han ejecutado numerosas reformas con el fin de bajar estos costes a menos del 40%. Adicionalmente, el Estado federal otorga subsidios cada vez más altos a los seguros sociales y financia prestaciones sociales fuera de los seguros sociales. Sin embargo, parte de estos recursos tiene que ser financiada mediante créditos nuevos y la reducción de los gastos de inversión. A continuación se presentan los datos de la situación actual del Estado federal:

o En 2006, el 51% del gasto total del Estado federal de 261 mil millones de euros correspondió a gastos sociales. Nada menos que el 31% de los gastos federales se destina al seguro de pensiones. Por otro lado, las inversiones (materiales) del Estado federal sólo ascendieron a 23 mil millones de euros.

o El endeudamiento neto nuevo de 28 mil millones de euros fue demasiado alto (los ingresos tributarios y los ingresos administrativos del Estado federal correspondieron a 204 y 29 mil millones de euros respectivamente). En el transcurso de los años, la deuda pública subió a 917 mil millones de euros: en 2006, el Estado federal tuvo que pagar 38 mil millones de euros por concepto de intereses. La deuda pública total del Estado federal, Estados Federados y municipios se elevó a 1.500 mil millones de euros. El seguro social no está autorizado a endeudarse explícitamente. Sin embargo, existe una deuda implícita en el área del seguro de vejez (derechos a pensiones futuras en la medida en que no pueden ser financiadas con la tasa de aporte y las tasas imponibles actuales).

Por ello, resulta indispensable reducir claramente el nuevo endeudamiento neto del Estado federal. Esto debería ser posible en una fase de nuevo y fortalecido crecimiento económico.

Lograr un equilibrio entre seguridad social, crecimiento económico y alto nivel de empleo así como finanzas públicas ordenadas sigue siendo una tarea difícil y permanente. El ordenamiento de las finanzas públicas no es un fin en sí. Un endeudamiento público demasiado alto en relación al rendimiento económico es una carga para las generaciones futuras y la cohesión entre generaciones de mayores y jóvenes.